Старший управляющий директор Национального Центра ГЧП Максим Ткаченко: «В сложившихся условиях ГЧП может стать одним из основных инструментов «перезагрузки» экономики страны»

События последнего года изменили федеральное финансирование регионов: бюджет стал дефицитным и, по прогнозам, будет таким еще пару лет. Минфин пересматривает статьи расходов и сокращает вливания в «менее значимые» сферы. Власти делают ставку на бизнес, в том числе на механизм государственно-частного партнерства (ГЧП). О состоянии рынка ГЧП, перспективах и тенденциях развития, опасениях регионов и необходимости внедрения новых методов работы с проектами в интервью УралПолит.Ru рассказал старший управляющий директор Национального Центра ГЧП Максим Ткаченко.

Максим, с каким итогом рынок ГЧП заканчивает год? Какие новые тенденции можно выделить после 24 февраля?

— 2022 год выдался довольно плодотворным для рынка ГЧП, удивительно, но возникшие условия в экономике способствуют активному развитию и применению ГЧП. Мы ожидали существенного спада, но его не произошло. По данным на середину декабря, за 2022 год уже запущено более 250 проектов с общим объемом инвестиций порядка 700 млрд рублей. При этом год еще не закончен — впереди самые интересные недели, на которые, как правило, приходятся подписания соглашений.

При этом, если вычесть из общего объема рынка в 2022 году проекты, которые запущены в рамках таких федеральных госпрограмм, как строительство школ с помощью «демографической субсидии», создание спортивной инфраструктуры по проекту «Бизнес-спринт», строительство кампусов по ГЧП и т. д., то мы увидим иные цифры. По сути, только своевременное принятие ряда мер господдержки ГЧП спасло рынок. В первую очередь ощутимый эффект дала госпрограмма по строительству школ. В следующем году мы можем ожидать в рамках нее заключение еще более 40 проектов, но дальше такой динамики не будет. В дальнейшем регионам и инвесторам необходимо будет построить сами объекты в запланированные сроки. Общие послабления процедур запуска новых и изменения действующих соглашений, принятые Правительством, тоже дали некоторый эффект, но в целом эти меры скорее повлияют на показатели следующего года.

Таким образом, год для рынка ГЧП заканчивается на позитивной ноте, но, к сожалению, пока нет институциональных факторов, которые говорили бы, что и дальше мы будем наблюдать ту же динамику. Положительный эффект для рынка оказало бы масштабирование господдержки на ГЧП-проекты в других отраслях.

При оптимистичном сценарии мы можем выйти на 400 коммерческих закрытий в следующем году, при пессимистичном — увидим 20-30% снижение, особенно в части объема инвестиций.

Вы сказали, что сейчас идеальные условия для развития механизма ГЧП. Что вы подразумеваете под определением «идеальные»?

— У нас достаточно высокий уровень ликвидности на рынке: у банков и компаний есть деньги и мы понимаем, что средства по-хорошему должны быть реинвестированы в экономику. Однако большая часть компаний заморозили свои инвестпрограммы, банки выбрали осторожную стратегию инвестирования — они ищут суперзащищенные, качественно структурированные проекты, которых немного на рынке. Еще один позитивный фактор — это возможность привлекать средства физических лиц. Оказалось, у нас достаточно много локальных участников в городах-«миллионниках», у которых есть некоторый объем собственных средств, которые могут быть направлены для реализации небольших ГЧП-проектов городской инфраструктуры.

При этом и банки, и компании, и физические лица, безусловно, ищут проекты с максимальной предсказуемостью внешних условий. В сложившихся условиях, как правило, единственная сторона, которая может взять на себя риски, как-то их хеджировать, — это государство. Также не стоит забывать и о секвестре бюджета, а социальные обязательства никто не отменял.

В этих условиях ГЧП могло бы быть одним из основных инструментов экономической политики нового периода — переходного или кризисного.

Каким сферам, на ваш взгляд, нужны госпрограммы для ускорения развития ГЧП?

— Недавно мы делали исследование по действующим мерам господдержки и выявили перспективные ниши для их запуска. Исходя из запросов регионов, есть потребность в запуске программы в сфере здравоохранения: на начальном этапе хотелось бы видеть ее в первичном звене, по строительству поликлиник, а в дальнейшем — и в части высокотехнологичной медицины, стационаров и больниц. В регионах как правило невысокий тариф ОМС и низкий платежеспособный спрос на медицинские услуги, поэтому если и привлекать в эти области инвестиции, то только за счет существенного «бюджетного плеча». Если у региона нет такой финансовой возможности, то нужно подставить инвестору «федеральное плечо».

Также мы видим перспективы по запуску отдельной госпрограммы в сфере благоустройства городов — это парки, общественные пространства, набережные, уличное освещение. Конечно, есть много грантовых программ, например, программа Минстроя по благоустройству малых городов. Но здесь мы сталкиваемся с классическим кейсом, когда государство довольно большие деньги вкладывает в инфраструктуру, но не продумывает, что с ней делать дальше. Если бы в сфере благоустройства использовались концессии, то можно было бы сразу просчитать экономику проекта, предусмотрев покрытие затрат инвестора на обслуживание объектов, в том числе за счет правильного управления и максимизации коммерческого потенциала.

В сфере IT — похожая история. У нас достаточно много механизмов безвозвратных грантов бизнесу, но часто это сопряжено с повышенным интересом надзорных органов. Как итог: инвесторы избегают государства как партнера. Эту логику нужно менять, концессии и соглашения ГЧП в IT — это та самая партнерская модель, в которой правила игры «определяются на берегу». Например, если проект не запустился, соглашение расторгается, то государство получает в собственность хотя бы часть результатов интеллектуальной деятельности. В IT речь даже не про новую программу, а скорее про возможность распространения на концессии и ГЧП существующих мер господдержки, таких как гранты Сколково.

Определенная критика звучит в адрес Минздрава о применении инструментов ГЧП в сфере здравоохранения. В чем, на ваш взгляд, проблема и как ее можно решить?

— Если смотреть на динамику с 2017 года, то всего было заключено около 36 концессий в сфере здравоохранения, из них в период с 2017 по 2019 годы включительно – 22 соглашения. Таким образом, на последние три года приходится лишь 11 проектов. Мы явно видим тренд на сокращение рынка в этой сфере.

На мой взгляд, это происходит по нескольким причинам. Сейчас на рынке представлены несколько типов проектов. Во-первых, это небольшие по стоимости, но маржинальные проекты (лаборатории, диализ). Этот рынок уже сформировался, он высококонкурентный и для новых участников нет свободных ниш, поэтому такие проекты практически не запускаются.

Во-вторых, это крупные проекты — например, ПЭТ-центры в Московской области, семь крупных поликлиник в Новосибирске, — запуск которых мы наблюдали с 2017 по 2019 год. Это история про то, как передать в ГЧП крупные проекты, где инвестор в основном зарабатывает за счет стройки и немного на целевой эксплуатации, либо где государство готово дать гарантию доходности по услугам ОМС. Был достаточно большой перекос на проекты без целевой эксплуатации, то есть даже в концессии право на эксплуатацию передавалось в пользу бюджетных учреждений. Не потому, что концессионер плохой или он не хочет заниматься такой деятельностью, просто она сопряжена с определенным количеством коммерческих рисков, связанных с тем, что каждый год необходимо заново получать лимиты и подтверждения на участие в программе госгарантий, программе ОМС. «Бесплатные пациенты» (оплачиваемые из фонда ОМС) маршрутизируются на частника, он каждый год вынужден эти объемы подтверждать. Пытаясь внести это в проект в виде минимальной гарантии доходности, мы видим, что, во-первых, не все регионы на это готовы; во-вторых, гарантия срабатывает примерно с лагом в полгода. У вас сначала возникает кассовый разрыв, вы полгода его бюджетируете, потом деньги до вас доводятся. Не все инвесторы, тем более банки, готовы работать по таким правилам. В итоге в этот период мы получили большое количество не всегда оправданно крупных объектов.

В-третьих, на систему сильно повлияла пандемия COVID-19. За последний год было заключено всего две концессии — это очень плачевный показатель для отрасли, которая раньше была одним из лидеров.

Мы видим решение проблемы в нескольких плоскостях. Во-первых, нужно внедрять среди чиновников системный подход к оценке потребностей и их увязки с потенциальными проектами. Во-вторых, повышать уровень компетентности и межведомственного взаимодействия. На запуск проекта не должно уходить по два-три года — необходимо решать проблему через цифровые решения и типологизацию процессов. В-третьих, надо разбираться с системой ОМС и госпрограммой. Если Минздрав не готов пересматривать структуру тарифа, то хотя бы надо разрешить устанавливать объемы и лимиты по тарифам, если не на срок действия соглашения, то хотя бы на 5–7 лет. В ЖКХ есть аналог — долгосрочные параметры регулирования, что-то похожее нужно запустить в системе ОМС, иначе инвесторы с целевой эксплуатацией так и не появятся. И нужна, конечно, программа бюджетной поддержки проектов. Но справедливости ради стоит отметить, что Минздрав понимает эти проблемы и начал диалог с рынком.

Известно, что есть определенные трудности с предпроектным этапом подготовки ГЧП-проектов. Многие говорят о необходимости софинансирования или финансирования предпроектной стадии со стороны государства. Есть ли шанс, что такой механизм появится?

— Безусловно, такая помощь нужна рынку. Причем раньше мы думали, что нужна поддержка с точки зрения правового и финансового структурирования, но, как выяснилось, большая часть проблем связана с недостаточно качественной инвентаризацией, оценкой технических и маркетинговых параметров объекта. Нужен ли спорткомплекс с таким набором параметров на этой территории? Действительно ли износ сетей ЖКХ составляет столько процентов? Сколько светильников надо заменить в концессии по городскому освещению? В основном это вопросы технологического или технико-экономического характера. Чтобы их решить, нужно потратить время и ресурсы. Если этого нет, то у публичной стороны формируется ошибочное представление о своем имущественном комплексе и потребностях, которому не доверяют инвесторы.

Наличие федерального механизма, который позволил бы либо финансировать затраты на проведение таких работ, либо привлекать центр компетенций для их проведения – необходимо. Если с помощью предварительной оценки мы сможем выбирать наиболее перспективные инициативы, а также выявлять проблемы с технологическим аудитом и предпроектной подготовкой и решать их, то это даст серьезный рост качественных проектов.

Чтобы такими работами охватить всю страну, в общей сложности нужны не такие большие деньги — около 5–6 млрд рублей в год. При этом рынок мог быть дополнительно получать по 100–150 проектов в год.

Национальный Центр ГЧП продвигает идею создания федеральной программы по развитию инструмента. На каком этапе находится процесс?

— Такая программа – это наша «золотая мечта», мы говорим о ней, начиная с первого года существования Центра. У большинства стран с развитой экономикой есть какой-то документ целеполагания, а иногда и планирования с использованием механизма ГЧП. Мы об этом много раз писали, обсуждали в Минэкономразвития. Пока идеология ГЧП не очень вписывается в нашу систему государственного стратегического планирования.

В феврале этого года в Госдуму был внесен законопроект о совершенствовании механизма ГЧП и концессий, лишь в июне его приняли в первом чтении, дальше движения нет. Не потеряет ли он актуальность в процессе принятия?

— Законопроекту больше четырех лет, весь рынок его давно ждет, и с учетом постоянно проводимой работой он не потерял актуальность.

С общей концепцией законопроекта мы согласны, но есть один пункт, который откровенно пугает: это ограничение покрытия затрат концессионера. В существующей формулировке не учитываются такие важные расходы, как плата по процентам банкам, не связанная с телом долга, или иные расходы концессионера, например, связанные с созданием специальной проектной кампании. В структуре концессии есть достаточно много иных расходов, которых нет, например, в госзаказе, но это не значит, что концессия плохая, просто сама структура расходов такая.

Сейчас из логики формулировки закона получается, что такие затраты концессионер компенсировать за счет бюджета не может. На практике это означает, что мы не сможем запускать проекты по модернизации городского освещения, строительству школ, социальных объектов. Ведь встает логичный вопрос: как инвестор сможет компенсировать расходы, которые не покрывает государство, если в проекте нет коммерческой составляющей или она не позволяет покрыть все расходы? Получается, что проект превращается для него в благотворительность.

Российский союз промышленников и предпринимателей предложил продлить возможность изменения концессионных соглашений без согласования с ФАС до 2025 года. Национальный Центр ГЧП поддерживает инициативу?

— На днях президент подписал закон о продлении до конца 2023 года периода действия специального регулирования в различных сферах. Одним из его пунктов как раз является продление на 2023 год упрощенного порядка изменения концессий. Ранее мы слышали от регионов, что участники только недавно поняли, что можно менять соглашения без согласования с ФАС. То есть мера поддержки не в полной мере заработала. Сама потребность в изменении условий сейчас особенно выражена, но так было всегда.

ГЧП-соглашение – это партнерский контракт со сроками под десятки лет, и, естественно, что в нем происходят изменения. Изменения могут потребоваться чуть ли не на следующий день после подписания, причем не по вине инвестора (неготовность земельного участка, нарушение сроков его предоставления, отсутствие сетей или наличие статуса объекта культурного наследия). Есть общая норма в гражданском праве «условия, из которых исходили стороны при заключении гражданского договора» — в ГЧП должен быть тот же принцип. Не важно, что это за условия, важно, что стороны из них исходили при подготовке проекта и они изменились, следовательно, соглашение может быть изменено.

Были ли в России проекты ГЧП с иностранными партнерами, в каком они состоянии после введения санкций?

— Большинство иностранных партнеров начали уходить из России еще с 2014 года. Но я бы не сказал, что это было сильно связано с какими-то внешними ограничениями. Просто российский отраслевой рынок достаточно нишевый, такие объемы им были неинтересны. Было несколько иностранных, скорее долевых инвесторов в проектах ГЧП: например, в концессии по аэропорту Пулково, несколько международных финансовых организаций — ЕБРР, IFC из Группы Всемирного банка, которые участвовали в проектах как финансирующие организации. Было несколько попыток зайти на рынок от японских инфраструктурных компаний, которые не увенчались успехом примерно по той же причине. У нас есть редкие примеры, когда сошлись интересы всех сторон и в проектах участвуют иностранные инвесторы, очень редко операторы. Кто выступал оператором проектов, продолжают работать через дочерние российские компании, но их незначительное количество.

По всей вероятности, власти возлагают большие надежды на механизм ГЧП. Но в каком состоянии находятся сами инвесторы? Готовы ли они вкладывать деньги?

— Сложно давать какие-то конкретные прогнозы. Если смотреть на статистику, то меньше проектов и инвесторов не стало. Кто-то поменял структуру собственности, кто-то притормозил инвестиционную деятельность, но потом опять возобновил активность. Пока довольно сложно давать оценку с учетом того, что прошло меньше года.